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博士論文一覧

博士論文要旨

論文題目:「新官僚」の研究:内務省を中心に
著者:元 智妍 (WON, Ji Yeon)
博士号取得年月日:1999年7月27日

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1 新官僚研究の意義

 本稿は、内務省の「新官僚」の目を通じて、大正から昭和初期までの政治史を整理したものである。官僚、特に内務官僚、を対象として選んだ理由は、従来の政治思想史研究が、優れた思想家の精緻な論理分析に重心を置かれたために、首尾一貫した論理の持ち主だけが分析の対象とされてきたのではないかという問題点を感じたからである。そのような論理が自覚的に整理されていない階層にとって、デモクラシーとファシズムの相克のように見える潮流のなかでの政治観を整理してみたいということが、本研究の直接の出発点であった。

 分析対象として選んだ新官僚とは、昭和初年において政党政治に対する反発と国家革新の理念を抱いて登場した。彼らは、[1]新日本同盟(1925年3月)、金鶏学院(1927年3月)、国維会(1932年1月)などの結成の際に、官僚の政治勢力化の象徴として当時のマスコミから注目を浴びた。

 しかし、先行研究の中では、電力国営化政策などの特定の政策過程での分析が深められた革新官僚に比べて、新官僚はあまり注目されては来なかったと言えよう。そのために、新官僚のイメージは主に革新官僚との相違点から説明されてきた。例えば、古川隆久は新官僚の特徴を次のように説明している。

1 ドイツ流の社会政策の思想的影響下にあったこと。
2 「革新官僚」の上司役として「革新」路線を奨励ないし黙認という形で擁護し たこと。
3 「革新」官僚と「革新」の程度、やり方、時期を巡って対立したこと。
4 永田鉄山グループとの関係で見られるような陸軍政経将校の第一世代(190 0年代に士官学校を卒業した世代)と深い関わりがあったこと1。

 また、古川隆久は新官僚の範囲について次のように規定している2。

 新官僚は、1910年代に東大を卒業して官僚になった人々である。その中心的な人々は、後藤文夫(1908年東大卒、以下同じ)、吉田茂(1911年)、松本学(1911年)、唐沢俊樹(1915年)、安井英二(1916年)、大達茂雄(1916年)、安部源基(1920年、以上内務官僚)、石黒忠篤(1908年)、小平権一(1910年、以上農林官僚)、吉野信次(1913年、商工官僚)などであり、周辺的な人々は、石渡荘太郎(1916年)、青木一男(1916年)、賀屋興宣(1917年)、星野直樹(1917年、以上大蔵官僚)、松井春生(1916年、内閣官僚)、植村甲午郎(1918年、商工官僚)などである。彼らのうち、内務、農林官僚は、恐慌対策に関与するうち、政党政治に批判的になった人々、その他の人々は産業統制、総動員政策、外為管理、満州国統治など、「革新派」的政策の線上にある新しい政策に携わった人々であるが、体制革新まで構想している者はいなかった。

 しかし、その範囲については最近の個別研究により修正が行われている。高橋彦博の研究3は、 協調会分析が主な問題意識であるために少し視点が古川とは違うが、権力との距離を視野に入れて、国全体の利益と社会の一部分(階級でも階層でも良いが)の利益との関係において前者の優越性を認めるかどうかを基準に、優越性を認める社会派国家官僚(協調会に派遣されたが、内務省にすぐ戻る)とそれを認めない社会派官僚(協調会で労働分野の専門に徹する)という概念を提案した。

 大竹啓介の農林官僚研究4は、古川によると新官僚の枠に入る、石黒忠篤と小平権一は、国家機構の一端を担う農林官僚としての本来の在り方を保持しつづけた「省士」であり、各省の枠を超える意識を持つ新官僚とは異質の存在であったと評価する。

 結局、現在の研究状況からみると「新官僚」の範囲は、小関素明がいうように「明治四十年代から大正初年に高等文官試験に合格し、昭和初年において政党の諸政に対する反発を抱きつつ国家革新の理念を共有した内務官僚を中心とした官僚群」5と規定することができるだろう。本稿での私の分析は時期と対象については小関のこの規定に同意しながら、「理念」の内容についてはより具体的に検討してみたい。

 以上の状況を踏まえた上で、私が新官僚を分析対象として選択した理由は次の通りである。

 新官僚は、国家に対する懐疑が生まれ始めた日露戦争期に学生生活を送り、大正期に「大正デモクラシー」の象徴とも言える男子普通選挙法の立案に関わり、また社会関係諸立法を担当した。 彼らが省内で官僚として成長していく時期は、政治権力が元老から政党へ移行しつつある時期でもあった。その中で、行政の位置も転換を強いられていく。その過程が彼らの政治意識の形成にどのような影響を及ぼし、その後彼らがとる行動にどのような痕跡を残したのか、その解明が、本稿の課題である。また、その解明のための方法として世代論を使う。

 世代論で思想を分析する方法は、循環論に陥りやすい虞があると思われる。しかし、少なくとも年功序列の原理により動く日本の官僚制のシステムでは、同じ時期に教育を受けたグループが同じ時期に入省し、業務を任された。また、同じ社会変化を背景とする問題に直面する中で、共通する意識を持つようになることは、むしろ自然な現状であるといえよう。本稿では人物間の利害や親疎関係だけで説明する人脈論に陥る危険性に気を配りながら、この転換期の政治像を描いてみたい。

2 研究史の整理

(1) 天皇制ファシズムの支柱としての官僚論

 日本ファシズム論が本格的に問題にされた1980年代までの政治史の研究は、天皇制「ファシズム」体制を支えた主役としての官僚というイメージが研究の前提になっていたと言っても過言ではない。それは戦時体制下で、配給や国民動員などの国民の日常生活に関わる業務を官僚が遂行する中で、自然に定着したイメージであった。そのため、ジャーナリズムを中心に、「天皇の官吏」批判として、問題視されるようになった。

 歴史学界で官僚の問題を比較的初期から指摘したのは、橋川文三6と安藤良雄7である。しかし1930年代の政治過程が解明されつつある現在の研究の状況から見ると、両者の研究にはいくつかの問題点が指摘できる。橋川の場合、「新官僚」と「革新官僚」という概念が混在して使用されている。また、戦時統制経済の発案者としての経済官僚をもって、全体の官僚像に当てはめようとする傾向がある。安藤の場合も、総動員体制以降の官僚の行動から逆に類推する形で、以前から特殊な志向を持っていたグループとして、新官僚および革新官僚を描写した。

 しかし、行政学を中心とした別の領域で描かれる官僚は、明治体制の分立的性格で保護された省庁利己主義の持ち主であり、強力な一元的政策決定を求める「ファシズム」勢力にとって、最大の障害物として見られていたことも事実である8。その結果は皮肉にもファシズム体制に反対し、明治体制を守護したという結論にもなりうる。歴史学界の外に、内務省のOBを中心に、依然として根強い自由主義者としての内務官僚論9が存在し、歴史学界とは議論がかみあわないままの状態であるのはこのような背景のためであるといえよう。

 次に芳井研一10と小田部雄次11の論文は、具体的にファシズム体制研究の立場から官僚の役割を論じた最初の論文である。主に松本学を中心とした内務省警察官僚がその分析対象であり、「ファシズム」体制の忠実な支柱であるというイメージには変わりがない。

 最近では、池田順の研究12が天皇制ファシズム体制の主役としての官僚の役割を認める中で、上述の研究の流れを継承している。そのなかで、ファシズム期における統治領域をめぐる内務省と農林省との葛藤を明らかにした。しかし、あくまでに、ファシズム体制の支柱としての官僚という前提にこだわるあまり、支配ブロックの中に事実上存在していた対立や軋轢に対する配慮が足りないことも否定できない。

(2) 「日本ファシズム」体制の中での葛藤と軋轢

 1980年代に日本ファシズム体制の体制論的分析が進むに連れて、支配ブロック内部の力関係に着目した官僚研究が登場するようになる。

 その中でファシズム体制論争を巻き起こしたのは、伊藤隆による日本ファシズム否定論であった。大正期革新派論を始めとする一連の研究は、日本におけるファシズムの実在をめぐる問題を残しながらも、従来一つの均一なグループとして見られていた支配ブロックの中での体制の改編をめぐる温度差を強調することにより、新しい論点を触発させた13。またこの論点は、雨宮昭一により発展されていく14。

 この論点を内務省に適用した形になっているのが、渡辺治による普通選挙体制の樹立における内務省地方局の評価15、安田浩による労働立法における内務省社会局の評価16である。両者共に、社会的関係が変化する中で、国民生活に最も近い所で接することができた内務官僚の相対的進歩性を論じている。

 また、最も新しい新里孝一17の地方局研究の場合も、この点では前の二人と共通する。新里は、地方選挙における普選実施、郡役所の廃止等による国の監督権の緩和、府県への条例制定権付与など、自治権が大幅に強化された1920年代の地方政策のデモクラシー的性格を高く評価する。その上で、このような先進的政策を可能にした地方局を中心にした官僚の進歩性を積極的に評価した。

 しかし、この三者の研究は、官僚の葛藤競合関係を重視する部分で私と立場が異なる。渡辺治の場合は、司法官僚との差異が、新里の場合は、警保局との差異が強調される。

 新里は、省庁間対立ではなく、内務省内部での力関係が内務省をファシズムに走らせたと見ている。新里によれば、デモクラシー対ファシズムの対立構図が内務省対司法省の省庁間対立として表れたという。それが田中内閣成立以後、鈴木喜三郎内相、山岡万之助警保局長が内務省に就任することにより、地方局対警保局という省庁内の対立に変化し、その競合過程で選挙粛正の成功をもって、警保局が優位にたつようになり、内務省のファシズム化が達成されたと見ている。

 しかし、部局を中心に、官僚の政治的志向を判断することには一抹の憂慮がのこる。この点については安田の研究の場合も同様である。それは、ゼネラルリストとしての内務官僚養成には、色々の部局を循環させる訓練が行われ、結局ある時期にどの部局で官僚としてどのような経験を積んでいたのかが、官僚の政治意識を規定したといえるのではないだろうか。すなわち、果たして社会局官僚や警保局官僚は存在するだろうかという疑問さえ感じるのである。第2章でふれるが、1918年に社会局の前身である地方局の救護課長であった丸山鶴吉は、1929年に警視総監として、組織的労働争議に積極的鎮圧を行った18。

 本稿は、基本的に支配ブロック内の葛藤を重視する研究を批判的に引き継ぎ、それをまだ研究が乏しい内務省新官僚を通じて検証したい。

 戦前日本の内閣制度がもつ分立的構造は、総理大臣の国務各大臣統率の手段の弱さを必然的なものとした。実際の運用の面では、明治元老及び政党代表の政治力によって、辛うじて閣僚間の政治的結合を保ってきたが、1930年代の一連の時局はその微妙な均衡状態を揺るがした。その代案として、諸勢力の寄合世帯的性格をもつ「挙国一致内閣」が浮上したが、それをきっかけに、各省庁のセクショナリズムが噴出する。そのために、行政機構改革問題が内閣制度の統合化を主眼として提起されるようになったのである19。

 本稿では、総動員体制の主役として、戦争の遂行を積極的に支援した革新官僚の支援者として見られていた、新官僚を特に内務省を中心に分析した。

3 各章の構成

 第1章では、まず「新官僚」の思想的背景を整理した。

 第1節では、日露戦後の知的彷徨の時代に官僚を目指した青年の独特な背景を検討した。彼らは内省的自我に集中している同年代の人を横目にしながら、(現実に従来の立身出世の路線と変わりはないにしても、自己意識の中では)社会への奉仕のつもりで官僚の道を選んだ。彼らがそのような発想をもつまでになるには、「新官僚」世代の学校教育が、新渡戸稲造の第一高等学校赴任を前後した「校風改革」期と一致することとも深い関係がある。すなわち、それは「維新」が一段落した時点で国家側が求める新しい指導者像でもあった。

 第2節では、新官僚世代の内務省入省後の経験を分析して、日露戦後の時期が内務省の中でも世代交替期であったことを論証した。すなわち、明治維新の以前からの古い地方官が退職していく時期であり、近代的大学教育を受けた彼らには、内務省の内外から高い期待が寄せられた。また、入省直後から地方の郡長や課長を任せて訓練させる方式の中で、彼らの理想主義は地方に新しい風を巻き起こした。しかし、この時期の経験が彼らのその後の行動様式にも跡を残す。当時まだ前近代的部分が残っていた地方行政の経験は、彼らにとって、社会および民衆は彼らが奉仕すべき存在ではあったが、その奉仕の方法はあくまでも講演による教化や啓蒙に限られていた。この点が、新官僚世代を、後の革新官僚および後の世代と区別させる重要な特徴であった。

 第3節では、後藤新平内務大臣時代から積極的に推進された内務官僚のヨーロッパ見学を分析した。彼らは、ヨーロッパ見学を通して、ヨーロッパの社会科学を積極的に吸収した。彼らは、第一次世界大戦後にヨーロッパで発生した社会問題がいずれは日本でも発生すると見て、帰国後、様々な制度整備の必要を感じていた。

 第2章では大正デモクラシー期の内務省を検討した。「憲政の常道」という政党政治の定着過程で、選挙の勝敗と密接な関係がある内務官僚の位置が非常に不安定なものになっていく。政友会と民政党の政権交替の度に、地方官は休職もしくは辞職に追い込まれた。田中内閣や浜口内閣、斎藤内閣期の地方官の人事はその典型であったが、当時知事や課長クラスであった新官僚世代は、この情実人事の主な標的になった。この時代の経験は彼らの既成政党や政党政治に対する微妙な位置を説明してくれる。彼らは政党による情実が行政に入り込むことを嫌ったが、結局生き残ったグループはある面では自ら政党の後ろ盾があったからこそ生き残りが可能であった部分がある。

 また、大正デモクラシー期に地方分権が進み、中央政府の権限が縮小したようにも見えるが、恐慌対策などで行政の領域自体はむしろ拡大した側面もある。この拡大した領域こそが「自治の経済化」という表現で現れている。すなわち、恐慌以後の経済問題に地方の行政が積極的に乗り出すが、その行動主体としては、既成政党の基盤がある地方議会ではなく、職能組織等に基づく新しい組織を期待していた。また、この点で無産政党との妥協の余地が生まれた。

 第3節では、このような微妙な状況下で内務官僚が残した言説をもって、彼らの政治意識を検討し、世代間の違いが見えてきたことを説明した。

 第3章では、普選、国維会・新日本同盟結成、選挙粛正運動などの新官僚が参加した政治運動を検討した。国維会・新日本同盟などで省内外と太いネットワークを誇った新官僚は、立候補を通じた選挙文化の改善では徹底的に失敗した。既成政党の厚い壁を実感した新官僚は政府に戻り、選挙粛正運動を推進する。

 第4章では、2・26事件と満州事変の勃発を契機とした政局構図の変化とその中での内務省の位置を分析した。斎藤・岡田内閣期に著しく進出した新官僚は、官僚身分保障制を実施することにより、政治の干渉から行政を守りながら、同時に政策機能の集中のために、内閣調査局や内閣審議会を作ろうとした。しかしこのような行動は結局自らの基盤を弱化させることにつながってしまった。

 同時に、昭和研究会で見られるように、自分らとは異質なグループとの提携をも試みたが、大政翼賛会の失敗を通じてその提携の弱さは明白なことになった。結局、新官僚が持つ改革性は、明治憲法体制の中の存在であるという限界を超えられなかった。

4 結 論

 以上の分析を通じて、以下の3点が確認された。

(1) 新官僚の政治性について

 政党の発言権が強化される中で、直接人事問題などで政党による干渉が多くなる。その過程で、積極的に政党と提携する動きと、一定の間隔をおき政党から自らを守ろうとする動きが同時に現れる。しかし官僚の中で、この両者は、お互いに対立するものではなかった。同一の個人の中でも存在した。すなわち、政党人との提携をもって内閣に入り、官僚の自立性を守る政策を実施することである。

(2) 新官僚と政党政治

 新官僚は普通選挙制度の導入などにより、国民の政治的無関心を刺激させようとするなど、議会政治の意味については疑いを持っていない。しかし、その議会の成員が、必ずしも政党により独占されるべきであるとは思わなかった。

(3) 新官僚の方法論

 新官僚の政治改革の方法論は、上からの官僚的通達ではないが、常に社会啓蒙的性格を抜け出せなかった。国維会や新日本同盟の実験を通じて、社会運動による基盤造成の重要性を学びながらも、その方法はあくまでも講演などを通じた教化と啓蒙が優先されたのである。

以上の三つの点から以下のような結論に達した。

 ファシズム体制に関わる既存の研究は、主に日中戦争以後強まる国際的圧力に対する対応として日本ファシズムの出現を説明してきた。しかし、本論文は、ファシズム体制と重要な関係にある官製国民運動の主導者である内務官僚が、社会運動へ注目する契機を第1次世界大戦以後の社会変化で見る。また、国民と最も身近な距離に位置していた内務官僚は大正デモクラシー期に噴出する大衆の力量を確認し、そのエネルギーを吸収する方法として官製国民運動に着目した。また、国民の掌握をめぐり既成政党と競合する側面も存在した。すなわち、日本ファシズム体制の成立に国際的圧力という要因をすべて否定することではないが、既存の研究で軽視されてきたファシズム体制成立における国内的要因を指摘したい。

 しかし、本論文には次のような限界があることをも、認めざるをえない。

 官製国民運動をもって、大正デモクラシーと昭和ファシズムの連続的側面を説明しようとしながら、その運動の主唱者である官僚の意識や行動だけが分析対象になり、運動の参加者である大衆に対する分析が欠けている問題である。資料収集と分析方法の難しさにより、本論文では間に合わなかったが今後の課題にしたい。

注 1 古川隆久「革新官僚の思想と行動」、『史学雑誌』第99編第4号(1990年4月号)。

2 古川隆久『昭和戦中期の総合国策機関』(吉川弘文館、1992年)、18~19頁。

3 高橋彦博「新官僚・革新官僚と社会派官僚―協調会分析の一視点として一」、『社会労働研究』第43巻第1・2号(1996年)。

4 大竹啓介『幻の花―和田博雄の生涯(上)』(楽游書房、1981年)、131~132頁。

5 小関素明「『政党政治』革正と新官僚」、『国立歴史民族博物館報告』第39集(1992年3月号)。

6 橋川文三「革新官僚」神島二郎編『権力の思想』(筑摩書房、1965年)。同「新官僚の政治思想」『近代日本政治思想の諸相』(未来社、1968年)。

7 安藤良雄「日本戦時経済と『新官僚』」、『市民社会の経済構造』 (有斐閣、1972年)

8 赤木須留喜『近衛新体制と大政翼賛会』(岩波書店、1982年)。

9 大霞会内務省史編集委員会編『内務省史』全4巻(大霞会、1971)はその代表的なものである。

10 芳井研一「日本ファシズムの形成と軍部・官僚」、江口圭一編『体系日本現代史一 日本ファシズム形成』(日本評論社、1978年)。

11 小田部雄次「日本ファシズムの形成と『新官僚』」、日本現代史研究会編『日本ファシズムⅠ 国家と社会』(大月書店、1981年)。

12 池田順『日本ファシズム体制史論』(校倉書房、1997年)。

13 伊藤隆「『挙国一致』内閣期の政界再編成問題」1~3、『社会科学研究』24巻1号、25巻4号、27巻2号(1972年)。

14 雨宮昭一「大政翼賛会形成過程における諸政治潮流―『権威主義的民主主義派』・『国防国家派』・『自由主義派』―」、『茨城大学教養部紀要』15号(1983年3月号)。同「大政翼賛会と職能国家論―支配の維持=変化と変革の契機」、『茨城大学教養部紀要』16号(1984年4月号)。

15 渡辺治「日本帝国主義の支配構造-一九二〇年代における天皇制国家秩序再編成の意義と限界ー」、『歴史学研究別冊特集』(1982年)。

16 安田浩『大正デモクラシー史論―大衆民主主義体制への転形と限界』(校倉書房、1994年)。

17 新里孝一「内務省地方局の『農村自治』構想―1925~1931」、『春龍胆』第7号。

18 丸山鶴吉『七十年ところどころ』(七十年ところどころ刊行会、1955年)、215頁。

19 池田順「ファシズム期の国家機構再編ー広田内閣期を中心にー」、『日本史研究』288号、1986年。

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